1 – INTRODUÇÃO
Diversas são as oportunidades em que a Administração Pública precisa dispor de serviços ou bens que não afiguram como de seu exercício ou posse para alcançar objetivos demandados pela população. Mesmo que os preste ou os tenha, nem sempre são suficientes, adequados ou acessíveis no exato momento em que passa a existir a necessidade. Desde imóveis para abrigar urnas receptoras de votos durante a realização dos sufrágios até a prestação de serviços militares para atender a demanda das forças armadas, os recursos dos quais carece a Administração Pública, como se sabe, podem constituir inúmeras espécies.
Surge, neste contingente, a possibilidade de a esfera estatal demandada buscar em outras fontes aquilo que lhe falta. Resta saber, então, sobre os fundamentos da esfera estatal em requerer recursos de outrem para garantir tempestividade ao atendimento da população e em quais circunstâncias a requisição operada seria procedente.
Objetiva-se, este estudo, fornecer uma abordagem crítica e estruturada sobre o instituto da Requisição Administrativa, tratando, de início, emendar o seu conceito e revisitar seus fundamentos, buscando sempre delimitar seus elementos à luz do princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse político ou particular.
2 – FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
Antes de se proceder com o estudo do instituto da Requisição Administrativa, vale abalizar algumas considerações acerca da propriedade, coisa verdadeiramente sacralizada pelo direito positivo e endereço certo da requisição.
A concepção primitiva do direito de propriedade correspondia uma relação imprescritível e inquebrável entre o ser e a coisa, como atrelamento jurídico incondicional. Todavia, a evolução “do sistema de limitações negativas e depois também de imposições positivas, deveres e ônus, até chegar-se à concepção da propriedade como função social, e ainda à concepção da propriedade socialista, hoje em crise” [1], acabou por superar o caráter absoluto do Direito de Propriedade.
Grande parte dessa evolução se condensa nos textos constitucionais, ao menos aquela porção já alicerçada, de forma que a vocação política de um Estado reflete diretamente na concepção de propriedade. A Constituição, como ultima ratio do ordenamento jurídico, guarda em si as previsões fundamentais que justificam a existência do corpo político, os objetivos e a forma na qual se identifica a estrutura de seus poderes – os direitos e deveres do Estado e do cidadão, por conseguinte, encontrarão previsões normativas adequadas à própria realidade do Estado. Assim, a propriedade em um estado liberal não se reconhece com as mesmas observações trazidas em cartas constitucionais de tradição marxista.
Leciona Jorge Miranda que “nas Constituições liberais, como se sabe, ele (o Direito de Propriedade) surge a par da liberdade e da segurança como componente da sua idéia de Direito; ou é considerado uma liberdade tão cuidadosamente protegida como as restantes. Já em Constituições de tendências sociais, ainda quando não se dissocia dos direitos fundamentais, fica condicionado por outros interesses e valores da ordem econômica e posto a serviço de uma função social. E nas Constituições de tipo soviético fica reduzido na sua força preceptiva perante a lei e a administração”[2].
Brevemente revisada a autoridade da Carta Constitucional na delimitação do Direito de Propriedade, analisar-se-á a inscrição constitucional de alguns institutos que o tratam no direito brasileiro, enfatizando aqueles que limitam o exercício do Direito de Propriedade, especialmente aqueles que prevêem intervenções requisitórias. Como ensinou Gasparini, esta metodologia se não poderia ser diferente, pois dois são “os fundamentos da intervenção: o político e o jurídico. O fundamento político da intervenção do Estado na propriedade privada e no domínio econômico é a proteção dos interesses da comunidade contra qualquer conduta anti-social da iniciativa particular, enquanto o jurídico é qualquer disposição consignada na Constituição ou na legislação infraconstitucional. No Direito brasileiro, o fundamento jurídico da intervenção ora está na Constituição da República, ora nas leis ordinárias.” [3]
Como previsão Constitucional Fundamental, inscrita precisamente no art. 1º, inc. III, encontra-se a proteção da Dignidade da Pessoa Humana. Não é forçosa a conclusão de que este dispositivo, no Direito brasileiro, sobrepor-se-á ao direito de propriedade de outrem quando colidirem ou se excluírem. De mesmo sentido e efeito é a delimitação principiológica de que o Estado Brasileiro tem como objetivo a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, o desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais, a promoção do bem a todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação[4]. O Direito de Propriedade, por sua vez, foi elencado no rol dos Direitos e Garantias Fundamentais, o que também se traduz em verdadeira proteção constitucional, na mesma medida em que se proíbe a tortura, que se garante a igualdade perante a lei e que se assegura o princípio da legalidade como direito do cidadão e limite ao Estado.
Já conscientizada a proteção constitucional e exemplificados os limites principiológicos do Direito de Propriedade diante de outras garantias que o sobrepõe, tratar-se-á da análise das limitações expressas deste Direito.
A Constituição Federal, que carrega em seu bojo o rol de Direito e Garantias Fundamentais, deixa expresso que “é garantido o direito de propriedade”, mas que “a propriedade atenderá a sua função social” [5]. Assim, impossível é não concluir que somente haverá proteção à propriedade que atender sua função social, determinada no art. 170, inc. III da Carta Constitucional[6]. Além de atrelar a garantia de proteção à consecução da função social, o mesmo artigo prevê que “lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição” [7]e também que “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano” [8]. A primazia do interesse público frente o individualismo patrimonialista não cessa aí: “decretado o estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza” [9], a administração pública será autorizada a proceder a “ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes” [10].
De fato, verifica-se que a Constituição não trata o Direito de Propriedade como um instituto absoluto e inviolável, inobstante sua classificação de Direito Fundamental. Nossos Constituintes privilegiaram, sem dúvida, o interesse coletivo em face dos interesses patrimonialistas colidentes.
Ultrapassados os Fundamentos Constitucionais da Requisição Administrativa, será examinada uma enumeração exemplificativa de diplomas legais que regulamentam a Requisição Administrativa no Direito Brasileiro, apenas para que se possa consolidar o um breve entendimento do que se pode haver em matéria de requisição em termos de elementos e finalidades, bem como possibilitar uma abertura à tentativa de se conceituar o instituto consoante sua aplicação em nossos dias. Contudo, há de ser avisado que compete privativamente à União Legislar sobre requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra[11]. Em vista desta dicotomia, ressalte-se a lição ministrada por Meireles, que com maestria definiu:
“A requisicão civil visa a evitar danos, à vida, à saúde e aos bens da coletividade; a requisição militar objetiva o resguardo da segurança interna e a manutenção da Soberania Nacional. Ambas são cabíveis em tempo de paz, independentemente de qualquer regulamentação legal, desde que se apresente uma real situação de perigo público iminente (inundação, incêndio, sonegação de gêneros de primeira necessidade, conflito armado, comoção intestina). Em tempo de guerra, as requisições tanto civis como militares, devem atender aos preceitos da lei federal específica.” (Meireles, 1989)
Transportando agora a limitação do Direito de Propriedade ao campo infraconstitucional, no que tange à Requisição podemos proceder, para fins meramente exemplificativo, uma limitada enumeração de disposições que prevêem a incidência da requisição em casos concretos, seus motivos e suas aplicações.
O Decreto 5.392 de 10 de março de 2005, que declarou o estado de Calamidade Pública no Sistema Único de Saúde do Rio de Janeiro, norma de aplicação imediata, acabou por polemizar a aplicação da Requisição Administrativa ao passar à união a gestão dos hospitais do município do Rio de Janeiro. A aplicação deste dispositivo baseou-se, por sua vez na Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990, que dispõe sobre as condições para a promoção proteção e recuperação da saúde a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes. Já o Decreto Nº 57.844, de 18 de fevereiro de 1966 e o Decreto-lei nº 2, de 14 de janeiro de 1966, autorizam a requisição de bens ou serviços essenciais ao abastecimento da população. Na seara militar, cita-se a Lei 4.375 de 17 de agosto de 1964, que estabelece regulamento e diretrizes da Natureza Obrigatoriedade e Duração do serviço militar obrigatório. As requisições de serviço eleitoral são previstas na Lei 4.737 de 1965, que institui o Código Eleitoral Brasileiro e na Lei nº 9.504 de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições. A obrigatoriedade de assistência à vítimas de acidentes aéreos encontra abrigo na Lei 7.565 de 19 de dezembro de 1986, nosso Código da Aeronáutica.
De acordo com a metodologia adotada neste estudo, diversa daquela encontrada em manuais administrativistas, a aplicação pormenorizada da Requisição Administrativa será demonstrada em tópicos apropriados, privilegiando uma visão estruturada do instituto. Antes, entretanto, será procedida a consolidação do instituto em si, seus elementos e sua conceituação.
3 – ELEMENTOS DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
A lógica pela qual se opera uma requisição não guarda qualquer segredo. De um lado há um requisitante, no qual se presume uma necessidade, e do outro o requisitado, no qual se presume haver o necessário, o objeto da requisição. Transportando esta estrutura basilar ao campo do Direito Administrativo, a fundamentação do instituto será examinada de forma mais satisfatória. Sendo a requisição administrativa, ela se manifestará como ato administrativo, possuindo prerrogativas e limitações próprias de Direito Público, como auto-executoriedade, caráter obrigatório de atendimento e motivação para fazê-lo.
O requisitante, sujeito ativo da requisição, obrigatoriamente deve ser uma porção do Estado, revestido como tal. Seja a União, Estado, o Distrito Federal, Município, Autarquia ou quem lhes faça as vezes, a requisição administrativa sempre terá como requisitante uma porção do Estado inquirindo em nome próprio algo necessário para a população, dado que só ela, a população, pode julgar o que lhe é necessário e só ele, o Estado, deverá responder pelos efeitos da requisição.
Observada tal premissa, ressalte-se o objeto da requisição, que deverá constituir instrumento facilitador da realização dos objetivos do Estado. Em nossos dias, não há mais espaço para lentes que observam o Estado como um fim em si mesmo, se independente fosse da sociedade. Ao contrário, o Estado vem paulatinamente reforçando seu caráter de instrumento de realização social. A República Federativa do Brasil, como prescreve sua Constituição, tem como objetivo a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; o desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais; a promoção do bem a todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação[12]. Assim, toda e qualquer Requisição Administrativa deverá possuir objeto harmônico aos propósitos do Estado. Não é razoável que este venha a proceder a uma requisição estranha aos objetivos que justifique sua própria existência.
Quanto ao requisitado, destinatário da requisição, a delimitação ainda se mostra imprecisa por conta de divergências doutrinárias[13] e jurisprudenciais. Consolidado e constitucionalmente expresso[14] é o entendimento de que a requisição administrativa pode ter como destinatário os particulares, pessoas naturais ou jurídicas. Todavia, não há ainda aceitação pacífica de que uma porção do Estado possa figurar no pólo passivo da requisição administrativa.
Em julgamento recente, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela restituição da administração e gestão de dois hospitais municipais requisitados pela União, Souza Aguiar e Miguel Couto, caso este polemizado por tratar fundamentalmente de disputas políticas no campo do sistema de saúde, seara de extrema relevância pública. Na ocasião, o município do Rio de Janeiro encontrava-se imerso em uma crise do sistema público de saúde, que motivou o Governo Federal a decretar “estado de calamidade pública no setor hospitalar do Sistema Único de Saúde no Município do Rio de Janeiro”[15] e a requisitar o Hospital da Lagoa, Hospital Municipal do Andaraí, Hospital Geral de Jacarepaguá (Hospital Cardoso Fontes), Hospital Geral de Ipanema, Hospital Municipal Souza Aguiar e Hospital Municipal Miguel Couto, bem como “outros serviços de saúde públicos e privados disponíveis”[16] e “todos os recursos financeiros afetos à gestão de serviços e ações que se fizerem necessárias aos hospitais”[17], nos termos do art. 15, inciso XIII, da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 [18]. Certamente, não seria um bom precedente político para os administradores do município, que teriam inscritos em sua vida pública a incapacidade de gestão do sistema de saúde.
Em que pese a restituição dos hospitais Souza Aguiar e Miguel Couto ao município do Rio de Janeiro, juntamente com os respectivos servidores, decisão esta baseada majoritariamente na impossibilidade de se proceder a requisição de bens e serviços públicos, faz-se necessário observar que o fundamento da decisão dizia mais respeito à incoerência de intervenção federal no município que a impossibilidade da requisição de bens públicos. Não é forçoso perceber que o decreto traduzia-se em verdadeira intervenção, que buscava transmitir a administração do sistema de saúde municipal do município do Rio de Janeiro para o estado do Rio de Janeiro através de decreto promulgado pelo Presidente da República. Não seria equívoca a lembrança de que a crise eclodiu em momento de intensos embates pré-eleitorais, motivados pela proximidade das eleições federais e estaduais de 2006. Neste sentido observou Cezar Peluso, em seu voto, que:
“O problema é que requisição, como tal, pressupõe que o bem objeto da ordem tenha destinação diversa da prevista na Constituição. Ou seja, o Estado pode requisitar, porque o bem tem uma destinação, uma vocação, uma função prática diferente daquela mediante a qual pode, em caráter excepcional, atender a um interesse público relevante. O Estado retira o bem da sua função, da sua serventia prática, da sua destinação natural, para usá-lo como meio de conjurar iminente perigo público.
Quando se trata de bem que já está empregado na sua destinação, mas há apenas falha na sua gestão, então se usa a palavra requisição para encobrir intervenção autêntica, porque, na verdade, o caso é de expropriação temporária do poder de auto-administrar e de gerir aquele bem que já está sendo empregado na sua predestinação específica.
Foi o que sucedeu neste caso. Sob a roupagem de requisição, em substância retirou-se do impetrante o poder de gerir os seus próprios bens. Estes não foram retirados da sua serventia prática para atender eminente perigo público diferenciado. A motivação política – fato público e notório – está exatamente em que, a despeito da falta de motivação formal do decreto, esses bens não estariam sendo, suficiente e regularmente, geridos. Em outras palavras, tirou-se ao impetrante o poder de gerir seus próprios bens” (Peluso in MS-25.295-2, 2005)
Esta anotação do Ministro Cezar Peluso não constitui observação singular.
Ayres Britto também comentou a mesma constatação em seu voto, asseverando que, de fato, o que parece ter ocorrido foi “uma intervenção disfarçada, enrustida, pois o fato é que se deu uma substituição material (…) de um serviço municipal, de bens municipais, de recursos, em parte, pertencentes ao município e de servidores, também em parte alocados aos quadros de pessoal do Município.” [19]
O Ministro Joaquim Barbosa, em seu voto inicial – que reformara após os pronunciamentos dos demais membros do Tribunal – lança-se no mesmo sentido. Direcionando fundamentação do seu voto ao Presidente da Corte, Barbosa conclui que “a União teria, em princípio, sem necessidade alguma de decretação de estado de defesa, mas no exercício de suas competências constitucionais e legais, competência para, uma vez constatado de forma regular e inequívoca o estado de calamidade, praticar o ato de requisição a que se refere o art. 15, XIII, da Lei 8.080” [20]. Outra coisa não foi verificada na retificação do voto do Ministro, mesmo decidindo pelo deferimento do Mandado de Segurança, pois afirma não concordar com “a tese de que a requisição não se aplica a bens públicos”, pois acredita que “a requisição é o instituto que visa a fornecer alternativas à Administração para solucionar problemas em casos de iminente perigo público” [21].
Não obstante ter o Ministro Joaquim Barbosa concordado com a possibilidade de requisição de bens públicos, o caso em análise, como satisfatoriamente explicado, constitui verdadeira intervenção federal, admitida apenas em hipóteses de Estado de Defesa e Estado de Sítio [22]. O que se vedava, portanto, era a intervenção federal infundada na gestão do sistema público de saúde municipal.
Contudo, ressalvas devem ser feitas à inviolabilidade do pacto federativo, conforme aludiu o então Presidente da Corte Suprema, Nelson Jobim, em voto da Medida de Segurança, dizendo que “o problema é saber se a negativa de uma entidade federativa em cumprir e atender um serviço de saúde impede ou determina que somente a intervenção federal ou a estadual possa resolver o problema. (…) enquanto o decreto de intervenção, que tem que ser votado pelo Congresso Nacional, leva sessenta dias, aquela população fica sem o atendimento” [23].
Superada a distinção entre intervenção e requisição, necessária para levar à cabo o estudo ora proposto, surge de maneira natural a resposta para o impasse sobre a procedência de se ter bens ou serviços públicos figurando como objeto da Requisição Administrativa. Se o bem ou serviço público já se encontra utilizado para o mesmo fim que a Requisição Administrativa propõe utilizar, não há que se falar em requisição, posto que a mudança implicará apenas na responsabilidade de gestão. Lado outro, se o bem ou serviço público se encontra aplicado em desígnio diverso daquele pretendido pelo requisitante, se sequer possui utilidade ou se encontra disponível, não há motivo que impeça ao menos a hipótese de requisição, mesmo que somente estes requisitos não constituam legitimidade para o ato. Neste ponto, há de ser lembrado que a finalidade do Estado, considerado como uno ou fracionado em suas porções, não podem ser distintas entre si e entre o que espera o cidadão. Se a Requisição Administrativa fundamenta-se tão somente em atendimento de uma demanda social, não é razoável que se impeça o atendimento invocando a inviolabilidade do pacto federativo ou qualquer princípio que só demonstre efetividade nos tempos em que a demanda não existe.
Aposentando, por instantes, o mundo dos princípios e da legalidade, o que justificaria uma imposição ao particular, que é destinatário por excelência de toda e qualquer medida do Estado, ao mesmo tempo em que não justifica a mesma imposição ao próprio Estado não pode ser outra coisa senão uma questão partidária, que se aproveita do clamor público para buscar vantagens eleitorais. Admitir a impossibilidade de se requisitar bens e serviços públicos por ato administrativo é o mesmo que afirmar, em palavras claras, que o Estado pode negar atendimento ao cidadão.
Sabendo que a disposição de bens ou serviços do requisitado pode constituir verdadeiro gravame, a mesma possibilidade de indenização aplicada ao particular poderia figurar nas relações entre os entes federativos na medida em que se fundamentassem prejuízos ao público, e não ao requisitado.
4 – CONCEITO
Por vezes, a simplicidade de compreensão pela qual se revela um instituto jurídico não se encontra refletida em sua conceituação. O ocaso seria mais a falta de homogeneidade doutrinária nos pontos fundamentais de definição que a complexidade de exposição. Explica-se: grande parte dos autores peca por não conceituar o instituto de forma que todas as particularidades que a tornam singular sejam verificadas.
Diógenes Gasparini, por exemplo, leciona o instituto como “a utilização, quase sempre transitória e auto-executória, pela Administração Pública, de bens particulares, mediante determinação da autoridade competente, com ou sem indenização posterior em razão ou não de perigo público”.[24]
Maria Sylvia Zanella di Piettro, em seu turno, ensina que a Requisição Administrativa seria o “ato administrativo unilateral, auto-executório e oneroso, consistente na utilização de bens ou de serviços particulares pela Administração, para atender a necessidades coletivas em tempo de guerra ou em caso de perigo público iminente”.[25]
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, requisição administrativa “é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui alguém, de modo unilateral e auto-executório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa in natura obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado”.[26]
Já Raquel Melo Urbano de Carvalho apregoa que Requisição Administrativa seria o “ato administrativo que consiste na utilização de bens ou de serviços particulares pela Administração, para atender necessidades coletivas em tempo de guerra ou em caso de perigo público iminente, mediante pagamento de indenização a posteriori”.[27]
Justificando a observação de incompletude, verifica-se que Gasparini omite os serviços do rol de objetos de requisição e limita o destinatário da requisição ao particular. Como se verifica, em casos práticos, é perfeitamente aceitável a requisição de serviços prestados por particulares, e também argüimos ser procedente a requisição de bens e serviços públicos desde que não se utilize o instituto para obtenção de fins escusos. Di Piettro, como Gasparini, configura o particular como o único destinatário da Requisição Administrativa, limitando também a possibilidade de requisição aos tempos de guerra ou em caso de perigo público iminente. Esta última limitação se mostra incompatível, por exemplo, com os casos onde a administração requisita imóveis para depositar as urnas eleitorais e os particulares para exercerem serviços de mesários. Apesar de a requisição atender a uma demanda pública, a necessidade de requisição do imóvel e do particular nas eleições em nada se relaciona com tempos de guerra ou perigo público iminente.
De acordo com o exposto nos argumentos de fundamentação do instituto e das críticas sobre as divergências de conceituação, podemos certamente definir que a Requisição Administrativa é Ato Administrativo unilateral e auto-executório pelo qual o Estado busca em outrem recursos imprescindíveis para atendimento de necessidades públicas, indenizável na medida em que constituir efetivo gravame e transitório quando necessário restabelecer o estado anterior de sua incidência.
Ressalva-se, lembrando uma grande lição do administrativista Bandeira de Melo, que as palavras são apenas rótulos que empregamos às coisas, e que as palavras e as coisas evoluem com o tempo. Nada é estanque e definitivo, exceto a própria mudança. Quiçá o legislador esteja agora ou em breve futuro criando uma nova hipótese de incidência de Requisição Administrativa, a qual não se adequaria no conceito aqui exposto. O que se pretendeu, no entanto, foi apenas proporcionar uma conceituação mais adequada à aplicação que se confere ao instituto da Requisição Administrativa em nossos tempos.
5 – ELEMENTOS PASSÍVEIS DE REQUISIÇÃO
O instituto Requisição Administrativa, como observado, pode se manifestar de diversas formas, considerando a redação fundamentalmente principiológica da carta constitucional e a impossibilidade de se enumerar taxativamente todos os bens e serviços que a Administração Pública possa vir a requisitar por fundamentada necessidade. Neste sentido, não é mais razoável ou admissível que a Administração Pública seja incapaz de, em um evento que demande serviços ou bens nunca antes requisitados, seja impedido de atender a população unicamente por falta de previsão legal.
Destarte, infundada seria a tentativa de elencar e classificar todas as possibilidades de Requisição Administrativa de acordo com os diplomas legais que a prevêem – Requisição “Eleitoral”, Requisição “Militar”, Requisição “Aeronáutica” e Requisição “Civil”, por exemplo. Em uma mesma previsão de Requisição Administrativa é provável apurar diversos objetos de passíveis de requisição, com efeitos e características diversas. Proceder assim, como até então se procedera, corresponderia um trabalho meramente enciclopédico, resumido em colecionar previsões legais. Já anotamos em momento anterior que a qualquer momento poderá surgir uma nova lei ou decreto que traga em seu bojo uma nova hipótese de requisição.
O que se verifica, por outro lado, é a possibilidade de traçar características comuns quando se considera a natureza do objeto da requisição como parâmetro delimitador da ação e efeitos da requisição. Neste sentido, nota-se que a requisição de imóvel particular para se estabelecer mesas receptoras de voto e a requisição de imóvel para que nele sejam ofertados serviços médicos e assistenciais em casos de iminente perigo público identificam-se mais entre si do que com serviços de mesário e profissionais da saúde, respectivamente. Outra categorização notada por Pinheiro Madeira diz respeito ao efeito que se produz através do ato de requisitar. Assim, “podemos identificar a necessária distinção entre os casos de requisição branda e os de requisição drástica. Na primeira hipótese, o conteúdo da intervenção será, coerentemente, leve, restringindo-se ao exercício do poder de uso da propriedade alheia. Já na segunda, haverá a transferência plena da propriedade.” [28]
Diante desse entendimento, analisar-se-á os elementos passíveis de requisição de acordo com os critérios adotados pelo Código Civil, posto que estes apresentam condições mais adequadas de exposição e assimilação.
5.1 – REQUISIÇÕES ADMINISTRATIVAS DE BENS IMÓVEIS
De acordo com a redação do Código Civil de 2002, bens imóveis são o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente. Também são considerados imóveis, para os efeitos legais, os direitos reais sobre imóveis e as ações que os asseguram e o direito à sucessão aberta. Nota-se, por fim, que não perdem o caráter de imóveis as edificações que, separadas do solo, mas conservando a sua unidade, forem removidas para outro local e os materiais provisoriamente separados de um prédio, para nele se reempregarem [29]. Casas, apartamentos, lotes, galpões, clubes, pontos comerciais, fazendas, chácaras, igrejas, sedes de associações, escolas, estádios de futebol, casa de espetáculo e tudo aquilo que se possa conceituar como imóvel é objeto passível de Requisição Administrativa de Bens Imóveis.
Embora não seja vista em todas as previsões legais de Requisição Administrativa de Bens Imóveis, a recomendação de que se proceda pela requisição de bens imóveis públicos antes de se buscar por imóveis dos particulares[30] é plausível em todos os casos, desde que a disposição do imóvel não acarrete gravame desnecessário à população. É impensável requisitar um hospital para instalação de urnas quando seria menos danoso requisitar uma escola de propriedade particular. Assim, o que deve ser sempre considerado é o ônus que a requisição implicará ao povo – se melhor for um imóvel particular, que assim seja requisitado.
Um dos exemplos clássicos e comuns é a Requisição Administrativa de Bens Imóveis para Instalação de Zonas Eleitorais, que torna obrigatória e gratuita a cessão de uso do imóvel. In verbis, o diploma determina que “funcionarão as mesas receptoras nos lugares designados pelos juízes eleitorais 60 (sessenta) dias antes da eleição, publicando-se a designação“, de modo que “dar-se-á preferência aos edifícios públicos, recorrendo-se aos particulares se faltarem aqueles em número e condições adequadas”, onde a cessão da “propriedade particular será obrigatória e gratuitamente cedida para esse fim” [31].
Outras hipóteses de Requisição Administrativa de Bens Imóveis encontram-se espalhadas em diplomas esparsos. Um segundo exemplo, que já fora citado neste estudo, é a previsão inscrita na Lei 8.080, de 1990, onde seu artigo 15 impõe que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo”, dentre outras atribuições, “para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização” [32]. Vale também mencionar um terceiro exemplo, que corresponde à previsão de a “Superintendência Nacional do Abastecimento (SUNAB), na qualidade de órgão incumbido de aplicar a legislação de intervenção do Estado no domínio econômico, poderá, quando assim exigir o interêsse público, requisitar bens ou serviços essenciais ao abastecimento da população. Os proprietários dos bens ou serviços requisitados (…) serão indenizados em dinheiro, de acôrdo com os preços prèviamente fixados pela Superintendência Nacional do Abastecimento (SUNAB), com base no comportamento normal do mercado.” [33]
5.2 – REQUISIÇÕES ADMINISTRATIVAS DE BENS MÓVEIS
São móveis os bens suscetíveis de movimento próprio, ou de remoção por força alheia, sem alteração da substância ou da destinação econômico-social. Também, de acordo com o Código Civil de 2002, consideram-se móveis para os efeitos legais as energias que tenham valor econômico, os direitos reais sobre objetos móveis e as ações correspondentes, os direitos pessoais de caráter patrimonial e respectivas ações. Os materiais destinados a alguma construção, enquanto não forem empregados, conservam sua qualidade de móveis; readquirem essa qualidade os provenientes da demolição de algum prédio. De acordo com estas definições, carros, motos, bicicletas, armas de particulares com autorização de porte, ônibus, caminhões, ferramentas, equipamentos, peças, instrumentos laboratoriais, medicamentos, alimentos, tratores, implementos agrícolas e computadores, por exemplo, são objetos passíveis de Requisição Administrativa de Bens Móveis.
Exemplos de Requisições Administrativas de Bens Móveis já foram percebidos neste estudo. Notou-se que “para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização” [34]. Outro caso de requisição de bens móveis foi o da SUNAB, que poderá, “quando assim exigir o interêsse público, requisitar bens ou serviços essenciais ao abastecimento da população” [35].
Exemplo distinto é o que afigura quando há requisição de bens móveis para o atendimento das necessidades decorrentes da realização sufrágio, especialmente veículos automotores para o transporte de urnas receptoras de voto. Embora a previsão de Requisição Administrativa inscrita no Código Eleitoral verse apenas sobre o imóvel[36], é comum que os Juízes Eleitorais tratem com obrigatoriedade e auto-executoriedade as requisições que possuem como objeto um bem móvel, coisa não prevista em lei[37].
5.3 – REQUISIÇÕES ADMINISTRATIVAS DE BENS SEMOVENTES
Apesar de soar inusitada, a Requisição Administrativa de Bens Semoventes é uma modalidade possível de manifestação e, em um passado não tão distante, fora utilizada largamente, embora sob forma inteiramente desarrazoada. Trata-se de requisição de animais, geralmente inquiridos para que sejam utilizados como meio de transporte e ou fonte de alimentos.
Se os juízes eleitorais retiram da legislação eleitoral, ou do próprio costume, o caráter de obrigatoriedade e auto-executoriedade para aplicar às requisições de veículos, analogamente procederia aquele juiz eleitoral ou presidente de seção quando só lhe restasse animais como meios de transporte de urnas receptoras de voto. Lembra-se que o que se faz requisitar é a necessidade de resultado e não o meio em si. Na falta de veículos, bons cavalos, por exemplo, poderiam servir como meio de transporte adequadamente.
Outra previsão de Requisição Administrativa de Bens Semoventes pode ser perfeitamente retirada do Decreto-Lei Nº 2, de 11 de fevereiro de 1966, que autoriza a requisição de bens ou serviços essenciais ao abastecimento da população[38]. Alimentos, como bem essencial à população, não pode ser interpretado pela concepção de supermercado, se se fossem apenas aqueles presentes nas prateleiras e armazéns. Em uma belíssima crônica, o jornalista Altino Correia, ex-correspondente dos jornais O Globo, Estadão e Folha de São Paulo, retrata com maestria a desastrosa política de requisição de semoventes promovida pelo então presidente José Sarney:
“Foi esse governo que se empenhou e adotou o plano de confisco ou requisição de gado para suprir o mercado consumidor sob justificativa que faltava carne para abastecer o mercado. Volpon e Samir Jubran foram os invernistas desta região, relacionados entre as primeiras vitimas dessa ação governamental. Tudo com estardalhaço e mobilização geral dos órgãos e militares, com a cobertura dos meios de comunicação.
Reunidos com os colegas de imprensa, rádio e televisão ficamos à espera dos coordenadores do movimento que se deslocaram de Brasília, São Paulo e Rio de Janeiro até Presidente Prudente, abrindo e centralizando a movimentação nacional. A reunião decisiva acontecia num Hotel situado no centro da cidade, e a ordem era: aguardar a deliberação de partida para a Fazenda Nova Damasco em Narandiba, a poucos kms. de Prudente. Enquanto isso, outro grupo partia para a região noroeste do estado, e um terceiro para o sudoeste paranaense. Tudo era classificado como confidencial até a hora do deslocamento.
Quando chegamos a Fazenda do empresário Samir Jubran, tido como um dos maiores pecuaristas do Brasil (com um criatório de mais de cem mil cabeças de gado), lá estava o próprio fazendeiro esperando pela chegada dos homens do Sarney, juntamente com os militares incumbidos da requisição de bois gordos e toda a imprensa.
Da sacada de sua mansão, e com o avião bi-motor ao lado da sede da fazenda, Samir Jubran nos acolheu cavalheirescamente dizendo: “Por quê vocês não avisaram que vinham para cá? Se assim o fizessem, eu mandaria até preparar um churrasco para recebê-los, embora não tenha tantos bois gordos como muitos imaginam. Mas para um churrasco dessa categoria, se dá um jeitinho. E foi direto ao assunto: Se vocês estão à procura de bois gordos perderam a viagem. Aqui só tenho novilhas que terão de esperar pelo menos dois anos para ficar em ponto de corte. Mas se quiserem requisitar assim mesmo, não tem problema. O prejuízo vai ser meu e do povo brasileiro também, que ficará sem carne no futuro”. Aí, os homens do Sarney botaram a viola no saco e partiram para outras investidas demagógicas, longe dos domínios de Presidente Prudente”. (Correia, 2007)
5.4 – REQUISIÇÕES ADMINISTRATIVAS DE SERVIÇOS
O vocábulo serviço pode traduzir-se no sentido de ato quando utilizado para designar o exercício de servir ou traduzir-se no sentido de efeito quando vier a designar o resultado do exercício de servir. Obviamente, serviço como objeto de requisição só pode ser entendido como o ato de servir, o que faz o servo.
Conceituado o sentido adequado da palavra, tratar-se-á de analisar as possibilidades de requisição de serviço. A priori, o serviço requisitado, bem como qualquer objeto de requisição, deve ser aquele necessário, direta ou indiretamente, para que se possa suprir a demanda social. O serviço deve ser aquele imprescindível para o atendimento dos anseios da população e nenhuma outra hipótese pode ser admitida. Quando se requisita que alguém venha a constituir a mesa eleitoral, por exemplo, o que se requisita é mais o serviço de mesário que a presença do indivíduo.
No direito positivo brasileiro, verifica-se a requisição de serviços em diversos diplomas, dos quais alguns verdadeiramente já se encontram sedimentados como obrigações naturais dos cidadãos.
A Requisição de Serviço Militar[39] pressupõe interesse social em manter efetivo militar treinado e disponível para suprir eventual necessidade. Como os jovens de sexo masculino com idade entre dezessete e vinte e hum anos desempenhariam melhor a demanda militar pelo condicionamento físico adequado, ausência de dependentes e necessidade de oportunidade profissional, fez-se obrigatório que todo homem se aliste no Serviço Militar ao completar dezoito anos. Note-se que, consoante à justificativa de necessidade social, prevê o §2º do art. 6º desta mesma lei que “em caso de interêsse nacional, a dilação do tempo de Serviço Militar dos incorporados além de 18 (dezoito) meses poderá ser feita mediante autorização do Presidente da República” [40].
Não caberia aqui ser objeto de estudo questionamentos acerca da necessidade de se manter a obrigatoriedade do serviço militar. Todavia, faz-se necessária uma breve anotação sobre a evolução histórica do Serviço Militar no Brasil, divulgado no site das forças armadas:
“O Serviço Militar Obrigatório surgiu, no BRASIL, quando o sistema administrativo adotado era o das Capitanias Hereditárias e buscava permitir a defesa contra os inimigos estrangeiros e índios rebeldes. Assim, em 09 de setembro de 1542, na Câmara de São Vicente, foi promulgado um “Termo”, organizando uma milícia formada por colonos e índios.
Em 1574, a “Provisão sobre as Ordenanças”, segundo alguns autores, assinalou o início da regulamentação sobre a prestação do Serviço Militar, pois todo o cidadão, entre quatorze e sessenta anos, era obrigado a servir nas Companhias de Ordenanças.
No Império e após a Independência, foi reafirmada a obrigatoriedade do Serviço Militar, na Constituição de 1824:
“Art. 145. Todos os brasileiros são obrigados a pegar em armas para sustentar a independência, a integridade do Império e defendê-lo de seus inimigos.”
Após 1880, foi estabelecida norma, que perdura até hoje, na qual a admissão em Serviço Público só poderia ser feita se o cidadão provasse ter cumprido as obrigações militares.
OLAVO BILAC, nos anos de 1915 e 1916, desencadeou campanha, pregando a necessidade do Serviço Militar, como preito de amor à Pátria, e o Quartel, como escola de civismo.
Como justa e merecida homenagem, OLAVO BILAC foi escolhido o Patrono do Serviço Militar e a data de seu nascimento – 16 de dezembro – consagrada como o Dia do Reservista.
Após leis e decretos editados em 1918, 1920, 1939 e 1946, a Lei do Serviço Militar foi finalmente promulgada em agosto de 1964, entrando em vigor no dia 20 de janeiro de 1966, com a publicação de seu Regulamento.
A Constituição Federal de 1988 confirmou a obrigatoriedade do Serviço:
“Art. 143. O serviço militar é obrigatório nos termos da lei.” (Ministério da Defesa in Serviço Militar – Histórico, 2008)
Diante da anotação, não é forçoso concluir que a necessidade de se manter um efetivo militar fundou-se, em seu primeiro momento, em razões que em nossa atualidade não haveria espaço. Formou-se uma milícia para aniquilar a resistência indígena à exploração do homem branco.
A Requisição de Serviço Eleitoral [41], por seu turno, remete-se à execução de procedimentos adequados para a realização de sufrágio e que não podem ser realizados pela Administração Pública. Presumem-se necessários, para a realização do sufrágio, aqueles serviços prestados pelo presidente da seção eleitoral, pelos mesários e secretários. Seja pelo número insuficiente de servidores, seja pela necessidade de instituir cidadãos comuns nestas funções para que sejam executadas de forma imparcial e sem vícios, o Código Eleitoral brasileiro confere obrigatoriedade para a execução deste serviço para aqueles requisitados a realizar. Com efeito, a recepção dos votos de todos os eleitores, as decisões sobre todas as dificuldades ou dúvidas que ocorrerem, a manutenção da ordem em todas as seções eleitorais e o transporte das urnas receptoras de votos constituem serviços que não poderiam ser atendidos apenas com os servidores da Justiça Eleitoral.
A Requisição de Serviço de Assistência em Resgate[42] também é outra modalidade de Requisição Administrativa de Serviço prevista no Código Brasileiro de Aeronáutica, e corresponde à obrigatoriedade de todo Comandante de navio, no mar, e qualquer pessoa, em terra, a prestar assistência a quem estiver em perigo de vida, mesmo que esta assistência constitua simples informação, em conseqüência de queda ou avaria de aeronave, desde que o possam fazer sem risco para si ou outras pessoas.
6 – INDENIZAÇÃO
A Requisição Administrativa é uma verdadeira possibilidade de prejuízo ao requisitado. Seja ele um particular ou o próprio Estado, como acreditamos, o requisitado pode ter o seu bem avariado, bem como o tempo em que a coisa permaneceu fora de seu domínio ou o período durante o qual exerceu o serviço requisitado pode significativamente contribuir para eventual gravame. Em hipótese diversa, pode a própria natureza da requisição, mesmo sem necessariamente acarretar gravame, ensejar recompensa pelo seu adequado atendimento.
Por mais que sejam diversas as motivações e os objetos de requisição, o que se deve notar é a justeza da indenização ou recompensa, que se traduz na impossibilidade de se atribuir um quantum além ou aquém daquilo que é devido, se verdadeiramente for devido. Há de ser encontrado um equilíbrio entre o ônus do requisitado e o dever de retribuição do contribuinte. Por conseguinte, a abstração do instituto de indenização que se verifica na maior parte das leis que regulam requisições é necessária para que o critério seja baseado única e exclusivamente no caso concreto. Neste sentido, requisição de bens e serviços, prevista na lei 8.080 de 1990, para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, assegura apenas justa indenização, sem necessária valoração prévia.
Alguns dispositivos legais, entretanto, já tratam preventivamente a possibilidade de indenização. O Código Eleitoral, por exemplo, confere caráter de gratuidade à cessão de uso de imóvel. Já se fez cultura das sociedades democráticas atribuírem ao dia do sufrágio a prescrição do trabalho, como instituição de feriado. Assim, pressupondo a ausência da atividade laboral nas nos imóveis requisitados, o ínfimo risco de dano ao patrimônio e o atendimento de um interesse coletivo em se abrigar as seções eleitorais, não seria justificada qualquer indenização.
Sobre materialidade da indenização ou recompensa, é importante notar que ela pode se manifestar por vias distintas da pecuniária. Na Requisição de Serviços Eleitorais, é garantido o direito de folga no trabalho, público ou privado, pelo dobro de dias servidos para a realização do sufrágio[43]. Não há, neste caso, pagamento em dinheiro. O que se procede ao caso é uma verdadeira analogia à previsão de descanso obrigatório do trabalhador, Direito Constitucionalmente garantido[44], duplicada em uma espécie de recompensa pelo serviço prestado ao mesmo tempo em que corresponde incentivo ao atendimento da requisição. Ocorre, porém, um descontentamento por parte dos empregadores ao se verem obrigados a concederem folga aos funcionários e, como observa Priscila Magalhães, jornalista do periódico eletrônico juiz-forano Acessa:
“a diretora do Foro Eleitoral, Maria Lúcia Cabral Caruso, teme que a Lei seja descumprida por alguns empresários. “Na reunião que tivemos com os mesários, alguns reclamaram que os patrões não queriam dar a folga”. Outro problema, segundo ela, é que a Lei não estabelece prazo para seu cumprimento. “Isso faz com que alguns patrões queiram prorrogar os dias de folga”, critica ela.
Diante das reclamações, ela se comprometeu a divulgar uma nota esclarecedora, o que vai ser feito se os mesários encontrarem dificuldades para conseguir folga. “É um incentivo ao trabalho dos mesários. Os empresários são obrigados a liberar seus funcionários”. E ressalta a importância dos voluntários. “Sem eles não seria possível realizar a eleição”.
O patrão que resistir pode responder por crime de desobediência. Maria Lúcia aconselha que, neste caso, os mesários recorram ao Ministério Público do Trabalho para ver que tipo de providência vai ser adotada.” (Magalhães, 2008)
Outra hipótese exemplificativa de indenização observada em lei é a inscrita na Lei nº 7.565 de 1986, na qual se enumera diversas observações acerca do procedimento e que, por conta da sua singularidade, faz-se necessária a completa transcrição:
“Art. 57. Toda assistência ou salvamento prestado com resultado útil dará direito à remuneração correspondente ao trabalho e à eficiência do ato, nas seguintes bases:
I – considerar-se-ão, em primeiro lugar:
a) o êxito obtido, os esforços, os riscos e o mérito daqueles que prestaram socorro;
b) o perigo passado pela aeronave socorrida, seus passageiros, sua tripulação e sua carga;
c) o tempo empregado, as despesas e prejuízos suportados tendo em conta a situação especial do assistente.
II – em segundo lugar, o valor das coisas recuperadas.
§ 1° Não haverá remuneração:
a) se o socorro for recusado ou se carecer de resultado útil;
b) quando o socorro for prestado por aeronave pública.
§ 2° O proprietário ou armador do navio conserva o direito de se prevalecer do abandono, ou da limitação de responsabilidade fixada nas leis e convenções em vigor.
Art. 58. Todo aquele que, por imprudência, negligência ou transgressão, provocar a movimentação desnecessária de recursos de busca e salvamento ficará obrigado a indenizar a União pelas despesas decorrentes dessa movimentação, mesmo que não tenha havido perigo de vida ou solicitação de socorro.
Art. 59. Prestada assistência voluntária, aquele que a prestou somente terá direito à remuneração se obtiver resultado útil, salvando pessoas ou concorrendo para salvá-las.
Art. 60. Cabe ao proprietário ou explorador indenizar a quem prestar assistência a passageiro ou tripulante de sua aeronave.
Art. 61. Se o socorro for prestado por diversas aeronaves, embarcações, veículos ou pessoas envolvendo vários interessados, a remuneração será fixada em conjunto pelo Juiz, e distribuída segundo os critérios estabelecidos neste artigo.
§ 1° Os interessados devem fazer valer seus direitos à remuneração no prazo de 6 (seis) meses, contado do dia do socorro.
§ 2° Decorrido o prazo, proceder-se-á ao rateio.
§ 3° Os interessados que deixarem fluir o prazo estabelecido no § 1° sem fazer valer seus direitos ou notificar os obrigados, só poderão exercitá-los sobre as importâncias que não tiverem sido distribuídas.
Art. 62. A remuneração não excederá o valor que os bens recuperados tiverem no final das operações de salvamento.
Art. 63. O pagamento da remuneração será obrigatório para quem usar aeronave sem o consentimento do seu proprietário ou explorador.
Parágrafo único. Provada a negligência do proprietário ou explorador, estes responderão, solidariamente, pela remuneração.
Art. 64. A remuneração poderá ser reduzida ou suprimida se provado que:
I – os reclamantes concorreram voluntariamente ou por negligência para agravar a situação de pessoas ou bens a serem socorridos;
II – se, comprovadamente, furtaram ou tornaram-se cúmplices de furto, extravio ou atos fraudulentos.
Art. 65. O proprietário ou explorador da aeronave que prestou socorro pode reter a carga até ser paga a cota que lhe corresponde da remuneração da assistência ou salvamento, mediante entendimento com o proprietário da mesma ou com a seguradora.”
Por fim, conclui-se fundamental a comprovação do dano ou prejuízo advindo como efeito da requisição de qualquer caso de Requisição Administrativa, quando cabível for a indenização. Também, o caráter unilateral da requisição não se estende à indenização. É necessário que o requisitado tenha direito a participar do processo de indenização, embora não tenha direito de fixar, a seu critério, o valor que lhe cabe.
O quantum da indenização deve atender aquilo que se considera razoável na região em que foi demandada a requisição. Não seria aceitável que o Estado indenizasse o valor de um bem destruído durante a utilização valendo-se de parâmetros econômicos diverso daquele espaço. Alguns bens e serviços podem ter o valor multiplicado quando comparadas diferentes regiões de fornecimento. Combustível, alimentos e veículos, como exemplo, possuem valores diversos em cada região. Se circunstâncias alheias ao fato não impuserem o contrário, a Administração Pública deverá proceder a uma tomada de preços limitada ao espaço correspondente no sentido de verificar o valor adequado à indenização. Nota-se, em outro sentido, que em qualquer hipótese de indenização ou recompensa deve o Estado justificar o motivo e o quantum para que a combinação requisição-indenização não venha a se transformar em instrumento de desvios de recursos públicos.
7 – EXTINÇÃO
Uma das características que definem a Requisição Administrativa como tal é a temporalidade da utilização do bem ou serviço requisitado. Quando não mais se verifica a necessidade que motivou a requisição ou quando atingido o tempo estabelecido para a prestação de determinado serviço, não mais se justifica a continuidade do atendimento à requisição e esta extinguirá.
Na requisição de bens e serviços para a consecução do sufrágio, a requisição extingue-se quando o objeto requisitado não mais serve para o atendimento da demanda. Após o do período de votação em determinada seção e a realização do transporte das urnas e dos votos ao ponto determinado, o serviço dos indivíduos e veículos requisitados para aquele local e finalidade, respectivamente, não mais contribuem para o sufrágio. Do mesmo modo, os serviços médicos requisitados para o atendimento de assistência à população imersa em epidemia não fazem sentido quando a população se encontrar imune ou curada da enfermidade. No serviço Militar, por sua vez, a necessidade de se ter um contingente treinado e disponível não cessa. O que cessa é o período determinado como obrigatório para que o indivíduo elenque o efetivo militar.
8 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Requisição Administrativa é um instituto de primeira grandeza para tempestivo atendimento social e o mais adequado para casos onde o próprio Estado não desempenharia função de forma satisfatória. Apesar de se manifestar como imposição de ordem ou restrição de direito ao particular, a requisição fundamentada e bem operada pode ser utilizada como ferramenta de amparo social em situações de demanda pública.
Fundamentaram-se os elementos intrínsecos à Requisição Administrativa, peças que a compõe, que lhe conferem movimento e que são próprias da seara administrativa. Todavia, a inscrição constitucional na qual se fundamenta o instituto, in verbis: “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”, acabou por trazer à luz questionamentos acerca da parte requisitada, tema de ampla discussão por sugerir que o manuseio inadequado da requisição poderia encobrir objetivos nefastos. Notou-se, entretanto, que a polêmica instaurada dizia mais respeito à intervenção do que a própria requisição, coisa esta que se discutiu com satisfatória segurança. Apesar de a Corte Suprema delimitar o entendimento de que improcedente seria a requisição que trouxesse como destinatário outra esfera pública, não há que se negar que a imperativa equação entre necessidade e possibilidade não pode ser soterrada por argumentos principiológicos alheios ao plano fático. Assim, a despeito de o entendimento dominante impossibilitar amparo social feito por uma esfera administrativa requisitando coisa de esfera alheia, fundamentou-se a crença de ser necessária a ampliação da interpretação do dispositivo constitucional no sentido de se possibilitar a coisa pública ser objeto de requisição.
Também, foi proposta uma conceituação alternativa do instituto, de forma mais adequada à sua aplicação prática, demonstrando as omissões e inconformidades que até então foram apregoados. De então foi sugerida a classificação dos objetos de requisição, que se dá através dos critérios próprios dos civilistas, dada a inadequação de se enumerar e classificar o instituto de acordo com suas previsões legais, tema a tema, diploma a diploma.
Finalizando o estudo, foram tratados os assuntos próprios da extinção e indenização da Requisição Administrativa, onde se trouxe exemplos práticos e observações críticas, até então não operadas pela maior parte dos manuais.
Conclui-se, lado outro, que a Requisição Administrativa é um tema que guarda ainda muito espaço para maturação doutrinária e praxista, de modo que o melhor estudo que se pudesse proceder ainda seria insuficiente diante das possibilidades de aplicação que o instituto reserva em um momento em que paradigmas se tornam passado diante de eminentes necessidades.
NOTAS
[1] Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, pág. 273, 29º edição. São Paulo: Malheiros, 2007.
[2] Miranda, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo IV – Direitos Fundamentais, pág. 523, 3ª edição. Cimbra: Coimbra Editora, 2000.
[3] Gasparini, Diógenes. Direito Administrativo, 8ª edição. Pág. 617. São Paulo: Saraiva, 2003.
[4] CRFB, Art. 3º.
[5] CRFB, art. 5º, inc. XXII
[6] Transcrevendo, “a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observada a função social da propriedade”.
[7] CRFB, art. 5º, inc. XXIV
[8] CRFB, art. 5º, inc XXV
[9] CRFB, Art. 136
[10] CRFB, Art. 136, § 1º, inc. II
[11] CRFB, Art. 22, inc. III.
[12] CRFB, Art. 3º.
[13] Enquanto a doutrina majoritária limita o destinatário da requisição ao “particular”, pessoa física ou jurídica, Bandeira de Mello acertadamente prefere a expressão “alguém”, que não exclui o Poder Público.
[14] CRFB, Art. 5º inc. XXV e Art. 139 inc. VII.
[15] Decreto 5.392 de 2005, art. 1º.
[16] Decreto 5.392 de 2005, art. 2º, § 1º.
[17] Decreto 5.392 de 2005, art. 2º, § 2º.
[18] De acordo com o dispositivo, “para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização”.
[19] Voto do Ministro Ayres Britto, in MS-25.295-2, 2005
[20] Voto do Ministro Joaquim Barbosa, in MS-25.295-2, 2005.
[21] Retificação do voto do Ministro Joaquim Barbosa, in MS-25.295-2, 2005.
[22] CRFB, Art. 136, §1º, II
[23] Voto do então Presidente do Supremo Tribunal Federal, Nelson Jobim, in MS-25.295-2, 2005
[24] Gasparini, Diógenes. Direito Administrativo, 8ª edição. Pág. 627. São Paulo: Saraiva, 2003.
[25] Piettro, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo, 20ª edição. Pág. 123. São Paulo: Atlas, 2007.
[26] Mello, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 25ª edição. Pág. 891. São Paulo: Malheiros, 2008.
[27] Carvalho, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo, 1ª edição. Pág. 979. Salvador: Juspodivm, 2008.
[28] MADEIRA, José Maria Pinheiro. Institutos afins à desapropriação. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, nov. 2002.
[29] Código Civil de 2002
[30] Código Eleitoral – Lei Nº 4.737, de 15 de julho de 1965.
[31] Código Eleitoral – Lei Nº 4.737, de 15 de julho de 1965 – Art. 135, §§ 2º e 3º
[32] Lei 8.080 de 1990, art. 15.
[33] DECRETO-LEI Nº 2, de 1966, art. 1º.
[34] Lei 8.080 de 1990, art. 15.
[35] DECRETO-LEI Nº 2, de 1966, art. 1º.
[36] O Código Eleitoral,em seu art. 135, § 3º determina que “A propriedade particular será obrigatória e gratuitamente cedida para esse fim”.
[37] Sobre o transporte das urnas receptoras de voto dispõe apenas o art. 125, §2º que “O transporte da urna e dos documentos da seção será providenciado pelo presidente da mesa, mesário ou secretário que comparecer, ou pelo próprio juiz, ou pessoa que êle designar para esse fim, acompanhando-a os fiscais que o desejarem.”
[38] In verbis: “A Superintendência Nacional do Abastecimento (SUNAB), na qualidade de órgão incumbido de aplicar a legislação de intervenção do Estado no domínio econômico, poderá, quando assim exigir o interêsse público, requisitar bens ou serviços essenciais ao abastecimento da população”.
[39] Art. 5º da Lei 4.375 de 1964
[40] Art. 6º da Lei 4.375 de 1964
[41] Lei 4.737 de 1965, art. 120, §4º
[42] Lei 7.565 de 1986, artigos 51 e 52.
[43] A Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 dispõe que “Os eleitores nomeados para compor as Mesas Receptoras ou Juntas Eleitorais e os requisitados para auxiliar seus trabalhos serão dispensados do serviço, mediante declaração expedida pela Justiça Eleitoral, sem prejuízo do salário, vencimento ou qualquer outra vantagem, pelo dobro dos dias de convocação.”.
[44] A CRFB, em seu art. 7º garante que “São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (…) repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos”
BILIOGRAFIA
Acessa.com. Eleições 2008. Funcionário que trabalhou como mesário tem direito a dois dias de folga. Os que forem impedidos devem procurar o Ministério Público de Trabalho. Disponível em: < http://www.acessa.com/eleicoes/2008/arquivo/noticias/10/06-mesarios/>. Acessado em: 17 de novembro de 2008.
Brasil. Decreto 5.392 de 10 de março de 2005. Declarou o estado de Calamidade Pública no Sistema Único de Saúde do Rio de Janeiro apresentando três enfoques a Requisição Administrativa a Declaração de Estado de Calamidade do Rio de Janeiro e a Desabilitarão da Gestão Plena. Publicado no D.O.U. em 10 de março de 2005.
Brasil. Decreto Nº 57.844, de 18 de fevereiro de 1966. Regulamenta os Artigos 1º, 2º, 3º e 4º do Decreto-lei nº 2, de 14 de janeiro de 1966, publicado no Diário Oficial da União em 17 de janeiro de 1966. Publicado no DOU em 23 de fevereiro de 1966.
Brasil. Decreto-Lei Nº 2 de 11 de fevereiro de 1966. Autoriza a requisição de bens ou serviços essenciais ao abastecimento da população e dá outras providências. Publicado no D.O.U. em 11 de fevereiro de 1966.
Brasil. Lei 4.375 de 17 de agosto de 1964. Estabelece regulamento e diretrizes da Natureza Obrigatoriedade e Duração do serviço militar obrigatório revogando as Leis n°. 1.200-50, 1.585-52, 4.027-61, Decreto-lei n°. 9.500-46 e demais disposições em contrário. Publicado no D.O.U. em 17 de agosto de 1964.
Brasil. Lei 4.737 de 1965. Institui sobre o Código Eleitoral Brasileiro. Publicado no D.O.U. em 19 de julho de 1965.
Brasil. Lei 7.565 de 19 de dezembro de 1986. Instituiu o Código Brasileiro da Aeronáutica que substitui o Código Brasileiro do Ar de 08 de junho de 1938 vigente através do Decreto-Lei nº. 483, de 08 de junho de 1938. Publicado no D.O.U. em 19 de dezembro de 2005.
Brasil. Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção proteção e recuperação da saúde a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providencias. Publicado no D.O.U. em 20 de setembro de 1990.
Brasil. Lei nº 9.504 de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Publicado no D.O.U. em 01 outubro de 1997.
Carvalho, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo, 1ª edição. Salvador: Juspodivm, 2008.
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Miranda, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo IV – Direitos Fundamentais, 3ª edição. Cimbra: Coimbra Editora, 2000.
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Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 29º edição. São Paulo: Malheiros, 2007.
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Era tudo o que eu precisava! Parabéns pelo artigo! Continue assim!
Obrigada!
Muito bom.
Ampla abordagem, utilíssima fonte de pesquisa
Excelente abordagem, muito completa e essencial para um estudo aprofundado do respectivo instituto!
Parabens
Esta explanação é de excelente qualidade e muito útil àqueles que precisarem de alguma forma entender num só momento os institutos da intervenção do Estad na propriedade privada , especialmente aos estudants de Direito como eu, ainda engatinhando.
Achei maravilhoso o artigo,obrigado pela ajuda.
parabens.
Esta explanação é de excelente qualidade e muito útil àqueles que precisarem de alguma forma entender num só momento os institutos da intervenção do Estado na propriedade privada , especialmente aos estudantes de Direito como eu, ainda engatinhando.
Achei maravilhoso o artigo, obrigado pela ajuda.
parabens.